要加快村支书村委会主任“一肩挑”的步伐-曹许明的专栏

要加快村支书村委会主任“一肩挑”的步伐

2020-05-01 09:29:12栏目：政改 IP属地：IP未知

要加快村支书村委会主任“一肩挑”的步伐

十九大报告提出，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，大力推进乡村振兴战略。2018年9月中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》。该文本第五章“乡村振兴战略规划主要指标”的专栏中设定的“村党组织书记兼任村委会主任的村占比”预期性指标，引人瞩目。2016年基期值为30%，2020年的目标值为35%，2022年的目标值为50%。之后，中共湖南省委省政府出台的《湖南省乡村振兴战略计划（2018-2022年）》对该指标设定的2016年基期值为20%，2020年的目标值为50%，2022年目标值为>50%，预期累计增加>38.9%①。

然而，湖南大学法学院高中教授却有不同的看法，他认为推行村党组织书记、村委会主任“一肩挑”的政策倡导，或许可以作为量化的预期性愿景，但不宜转化为对基层党政机关进行考核的硬指标②。——这值得我们深思。

我曾在《机构改革的标准》③一文中指出机构改革的标准是：1.高效率；2.好监督；3.精简性。这同样适用于基层。我们来看看基层，原来的模式（指村支书村委会主任非“一肩挑”的模式，下同）在这三个方面都存在问题，怪不得农村长期以来治理效果差。

先来说效率低。村民自治制度推广之后，马上发现一个问题，党怎么办？因为村民委员会的权力来源于村民，党的权利来源于党，这是两个完全不同的权力来源体系。村民委员会主任当选之后，假如不是党员，不是党内人员，更不是党支部书记，他就可能不听党支部的话，那怎么办？假如在非选举的体系里面，不存在这个问题，但是一旦开始搞选举之后，就成了很大的问题。村民自治制度实施这么多年来，这个矛盾变得越来越突出④，村委会是根据法律而由村民直接选举产生的，理应享有更高的权威，但共产党作为执政党的地拉也要得到体现，村党支部是村级各种组织的领导核心，村党支部成员来自于乡镇党委的任命，这种“自上而下的党支部和自下而上的村委会”的权力结构往往会产生冲突，村、支二元权力并驾齐驱互不配合，往往产生磨擦而无法开展正常工作，甚至导致村级组织的瘫痪⑤。此前有些地方流传一个说法，村委会选举是辛辛苦苦选出个“二把手”，一语道中要害。本次修法，亦要求加强基层党组织对村民自治的领导，与以往并无实质区别。“两委”关系的现行规定只有原则性提法，无外乎“领导”、“支持”、“保障”，揆诸实际，往往沦为大小高下之别。有的村支部、村支书以领导自居，包办一切，独揽村务;有的村委会、村主任则挟民意自重，发动“夺权”，另立“核心”。村委会换届之时，拒交公章、帐目的事多有发生⑥。这牵扯到党的问题。为了解决这个问题，很多地方想了办法，就是党支部也来选，党支部也经过老百姓来选。有的地方的做法是谁当选了村主任，则谁去当支部书记。如果新当选的村主任不是党员，那么立刻发展入党。近年来推行的村支书村委会主任“一肩挑”就很好地解决了这个问题。那么这样如何选举呢？

中国的历史上，几千年来我国历代王朝统治者也有自己的一套防腐和反贪制度，包括中央和地方监察制度和谏官制度、考试与选官制度、官规与考课制度、官吏互纠制度、回避制度等在内的各有关专门监察制度。这些制度的建立和实行，对历代的政治清明、道德体系建设等都发挥了重要作用。

但是这些监察制度从来没有从根本上解决腐败问题，这种监察由官员监察官员，造成官官相护，集体越来越腐败，说是监察别人，实质是拥有监察权的官员，自己也在贪污腐败。再深究其根本原因，其实祸根在于监察官员的权力是从上面的皇权获得，其工作只对上负责，不对下面的百姓负责，由此脱离了百姓最广泛最根本的监督。百姓对贪官深恶痛绝，却因为对监察机构没有制约的力量，只能任其官官相护一块腐败，最终至忍无可忍发动起义。

权力来自哪里，就对哪里负责。古代的中央集权制注定了监察机构还是代表了统治阶级的利益，他们不可能真正体察百姓所身受的官员腐败所带来的苦楚，也注定了在反腐方面不可能取得真正的成功⑦。

我们现在的监督制度与封建社会监察制度的区别就在于有广大人民的参与。2015年5月5日中午，习近平到浙江舟山考察调研。习近平说：人民群众对美好生活的追求就是我们党的奋斗目标。金杯银杯不如老百姓的口碑。干部好不好不是我们说了算，而是老百姓说了算⑧。习总书记的话说得多么好啊！说到我们的心坎儿里去了。只要我们按照习总书记说的做了，一切问题就迎刃而解了。

那么，具体如何选举呢？

村级选举时，先选出村党支部委员，然后由村民从村党支部委员中选出村委会主任。其具体的办法是，不管是由组织推荐的、党员联名推荐的，抑或是自荐的，候选人都要自己报名，由乡镇组织部门进行登记，并进行资格审查，考察公示，组织选举。选举程序为：1.竞职演说；2.投票选举；3.公布选举结果。在选举过程中，不得有贿选和暴力协迫选举等行为，否则取消其侯选人的资格。在党员选举时，每个人最多可选五人，采用秘密填票和无记名投票的方式进行选举，然后根据得票多少的顺序取前三名为村党支部委员（得票相同者，由乡镇组织部门决定名次(落选的得票相对来说多的前两名者可担任党小组长)；后面的村民选举时，得票相同者，则根据党内选举的排名）。并进行张榜公布，将村党支部委员的基本情况、工作简历、主要实绩在全村范围内公示。一星期后，召开村民大会进行选举。此时，每个村民最多可选三人。前任村支部书记已连续任满五届（第二次已连续任满三届的、第三次已任满一届）的不能作为候选人，任期未满的得票又进入了前两名的当选为村委会主任（为什么不选其它党派的人为村主任呢？这是我们认定共产党是执政党。有人要说法律面前人人平等，人人都有选举权和被选举权，这表现在那里呢？这表现在党的大门是敞开的，凡是要求加入党的公民，通过一定的考验证明是合格的，都可以跨进党的大门），相应地担任村党支部书记（世界上大多数的执政党的领导人是通过民众选举产生的）。如果未能进入前两名，则根据选举的结果取第一名担任之，第二名为村党支部副书记，并为村的“一把手”的第一继承人，同时担任村务监督委员会主任，可在不担任村委会里职务的党小组长中挑选两人由全体村民选出一人担任村务监督委员会委员，另一名村党支部委员担任村委会副主任并为第二继承人。当第二继承人在工作中有重大贡献时，即为村的“一把手”的第一继承人。村委会其他成员（从行政成本的角度看，村干部要尽量交叉任职，不宜过多，不能使村的干部比外国的乡镇的干部还要多）另行选举，候选人不管是那个党派的抑或是无党派的，这就是中国共产党领导下的多党合作制度的表现。

这样做的好处是：坚持了党的领导，又实现了村民的自治。我国的社会主义的性质和我国是一个后起的大国的国情，决定了我国不能搞多党制，必须坚持中国共产党的领导，同时，我们的权力又必须来自于人民的委托。在这里，既有党员的选举，又有村民的选举，实行了党内民主和人民民主的互动。这就很好地体现了这一中国特色。选举是民主的首要内容，没有选举就谈不上民主。选举实际上是一种最广泛、最集中、最有效的监督。没有选举权就没有监督权。选举能够保证党和国家的权力以人民的意志为本源，以人民的利益为归宿，最大限度地抑制权力的滥用。

而如果是原来的模式就不好进行这样的选举。要知道现在的村官村霸之所以难以铲除？就是其背后有“保护伞”。“保护伞”是如何起作用的呢？“保护伞”有多种作用，但最根本的作用就是尽量让受其保护的村官村霸在台上，好分得一杯羹。他们利用现在在基层换届选举时，基层“一把手”只有一名候选人（现在基层一般选举的方式是：选举支部委员会委员是通过党员大会以无记名投票的方式，采用候选人数多于应选人数的20%的差额选举办法进行；选举党支部书记是通过党员大会以无记名投票的方式，采用候选人数等于应选人数的等额选举办法进行）的特点，只要使村官村霸成为候选人就可以了，而这些对于“保护伞”来说很容易做到，因为“保护伞”都是有一定权力的人，没有一定权力的人是做不了“保护伞”的。那我们就没有办法了吗？办法是有的，就是适当地增加候选人。就是上面说的办法。

基层民主，重要的是选举，更重要的是监督。

近段时间以来，村官腐败的新闻时常见报。少数被查处的村官，居然挪用公款上千万元，被群众称为“小村官大腐败”。前不久刚被查处的广东佛山市禅城区南庄镇紫洞村党支部书记、村委会主任刘子荣，涉嫌挪用村集体资金2370万元,检察院指控称，2003年至2007年期间，禅城区南庄镇紫洞村先后将征地补偿款26135951元存入了村属企业佛山市名创贸易有限公司账户中，2005年12月至2008年12月期间，刘子荣利用担任该村党支部书记、村委会主任的职务便利，多次从名创公司账户中挪用征地补偿款共人民币2370万元，用于个人投资、偿还债务或赌博。近期又爆出安徽合肥市庐阳区一社区党总支书记——被称为“安徽村官第一贪”的刘怀寅，在2001-2008年期间，利用征地、土地补偿、提供工程等先后收受十一家开发商、承包商的“好处费”、“咨询费”近千万元。小小村官在这么长的时间内，涉案那么多的金额才被查处，说明了什么呢？说明了基层的监督形同虚设。这关健是制度存在缺陷，使村民不能监督。虽然《村民委员会组织法》规定了村民的监督权利，但对村民如何实施监督权，通过什么机构实施监督权并没有明确规定。依照该法村民只能经由村民大会进行监督，而村民大会一年只开一两次，难以对村委会形成有效的监督，再说由谁组织村民大会监督，难道是村委会吗？罢免村委会成员，要村委会召集开会，这本身就是悖论。另外对在村民大会休会期间，如何对村官实施日常监督缺乏明确规定，因此，村民的监督权并没有真正落到实处。自2004年6月22日，中共中央、国务院办公厅下发《关于健全和完善村务公开和民主监督制度的意见》以来，部分农村建立起村民监督小组，但透视形式多样的监督制度，都存在不同程度的问题。很多地区在设立村民监督小组时曾经热闹一时，监督小组的工作也很卖力，可是等新鲜劲一过，监督小组的工作遇到了麻烦。一般来说村官是村里的精英阶层，村官的发展历经几种情形，第一种情形，在改革开放以前村官由根正苗红的“弱者”掌握，说他们弱是从其本身势力来讲的，他们有相当一部分是村里的小姓，宗族势力小，但依靠良好的出身和政府的强力支持，很多人着实做了很久的村官。第二种情形，随着新的选拔干部标准出台，出身不再是选拔任用村官的必要条件，于是宗族势力大，能力强的一批村官开始抬头。第三种情形，在一些家庭宗族关系不是很牢靠的地方，很多村里的经济能人依靠他们雄厚的经济基础逐渐靠近村政权，他们是致富带头人，同时也是权倾一村的村官。当然在全国各地三种情形都依然存在。但不管是哪一类型村官，他们的能量都不可小瞧，都不容易对付。如果监督机构的激励机制不到位，监督者的失声也就在所难免⑨。我国有八亿农民，农村问题就是国家的根本问题。相比各级国家机关、社会团体和事业单位，农村自治权限范围内的决策、管理、财务等基本运转在一个较自由的王国。毕竟农村是一个熟人社会，再加上多一事不如少一事的传统观念作祟，农民权利意识不高，文化水平落后，这就为村干部的贪污腐败提供了便利。在广大农村，几乎没有一个村落不对村干部有意见的，有些地方村干部与村民的关系甚至很僵。在这种情况下，村民的诉求渠道不畅，特定群体“代言人”缺位，怎么办?就只好上访，只好到乡里、县里上访，而如果长期得不到党政部门的有效回应，就会使干群矛盾持续累积，最终酿成冲突和对抗，这就是我国近年来群体性事件增多的一个重要原因。据浙江省统计，近年来查处的农村基层干部违纪案件占案件总数的55%以上，纪检监察机关受理反映乡科级及以下基层干部的信访举报，占信访总量的70%以上。因此，我们要推动建立村务监督制度。那么什么样的激励措施能够调动监督者的积极性，能使监督者拉下脸面与被监督者“为敌”呢？这个不能用发奖金来鼓励，故只有从着眼于监督者的最大利益入手，监督者最大的利益就是想执掌村里的权柄，那么村委会选举可采取竞选的方式，落选者成为当然的监督者，而且监督者成为村委会主任的继承人。这样，监督者实际上就成为了“在野党”，“在野党”要想当政，就必须尽可能的对“在朝党”挑刺，不足发现和揭露的越多，其下任执政的机会也越大，这样一来监督者纠错积极性就大大提高了。而且可以通过监督别人的弱点使以后自己的执政更成熟更完美，最终使执政和监政形成良性循环⑩。而在此，就很好地解决了这个问题。村党支部副书记担任村务监督委员会主任，并为村的“一把手”——村支书村委会主任的第一继承人（另一名担任村委会副主任的村党支部委员为第二继承人，担任村务监督委员会委员的党小组长为第三继承人。这不是一成不变的，继承人排名靠后的在工作中有重大贡献的，排名顺序可前移。对广大人民群众举报的，也要给其举报案值适当比例的奖励），把监督者利益与党的利益和人民的利益联系起来，这样就能调动积极性。这实际上是将落实问责制具体化，有奖励，有惩罚，以形成一个反腐败的内在机制，使反腐败自动化。村民有什么诉求可以向村务监督委员会主任反映，村务监督委员会主任能解释的则给以解释，能解决的则给以解决，不能解决的，则集中村民的诉求向乡里、向县里反映。这样虽然不能完全解决上访问题，但却可以解决大部分的问题。

而如果是原来的模式就不好进行这样的监督。村党支部书记与村委会主任不是谁强势就谁做主，象河北定州泉邱二村，村支书对她（孟玲芬村主任）也只能百般忍让，使得村里一切事务只能由她说了算，把党支部书记置于何地？把党的领导置于何地⑪？在这样的模式下，村务监督委员会主任和谁竞争呢？和村支书竞争，村委会主任强势怎么办？和村委会主任竞争，村支书强势怎么办？湖南法学院高中教授说：“权力在内在特征上具有天然的扩张性和权力滥用的可能性，如果缺乏足够的约束和监督，任何权力都可能会滋生腐败。实行村党组织书记、村委会主任“一肩挑”的政策导向，可能会导致乡村基层权力高度集中于一人之手，弱化了乡村党组织与乡村自治组织之间的相互制衡与约束，在客观上更容易产生腐败和权力滥用等现象”⑫。这是开错了处方，因为不采取竞争的措施，不强化监督的力量，不管采取什么样的模式都不能扼制住腐败，过去这样的例子还少吗？

好了！中央已经发文：今后村书记原则上兼任村委会主任⑬。我们要乘以习近平同志为核心的党中央坚定不移推进全面深化改革的强劲东风，加快村支书村委会主任“一肩挑”的步伐，按照习总书记说的做，一举打破历史的周期率！

参考文献：

①②⑫高中等:村支书和村委主任一肩挑不宜量化为硬指标_乡村发现网--从...

③机构改革的标准(原创首发)

④村民的自治与共治-道客巴巴

⑤浅议中国基层民主困局的路径南京廖华

⑥村民自治当正“两委”关系 - 汤耀国 - 职业日志 - 价值中国网

⑦鉴史问廉第七集制度之重观后感 - 豆丁网

⑧习近平到舟山考察-新华网

⑨⑩村务监督立法构想管理论文- 三农问题论文

⑪最横女村长是怎么炼成的?

⑬中央发文:今后村书记原则上兼任村委会主任_【快资讯】